推进政府公共数据开放利用

2023年2月,中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》,提出要推动公共数据汇聚利用,畅通数据资源大循环,夯实数字中国建设基础。《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》(以下简称“数据二十条”)提出,对各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据,加强汇聚共享和开放开发。

数据作为生产要素已经成为数字时代创新发展的最新聚焦点。培育数据要素市场、发挥数据要素价值、促进经济社会高质量发展成为构筑国家竞争新优势的重要举措。公共数据作为数据要素中权威性、通用性、基础性、可控性、公益性较强的数据类型,是数据要素的重要组成部分,是推进数据要素作用充分发挥的有机组成部分和有力落地抓手之一。公共数据关乎国民经济和社会发展中生产生活的各个方面,蕴藏着巨大的经济和社会价值,是数字中国建设的重要数据基础。推进公共数据开放利用,已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段,也是推动数据这一生产要素更好发挥其价值的必由之路,对于赋能现代治理、赋能经济发展、赋能共同富裕具有十分重要的意义。

加强数据治理,提升公共数据开放数量和质量

目前,我国已开始全面部署和推行公共数据开放制度,地方政府数据开放平台数量逐年增长,全国范围内正加速形成适用于激发公共数据要素价值的基础环境。但是,公共数据开放仍然存在很多问题,数据开放的数量、质量及使用支撑等方面存在较大的优化提升空间,总体来说主要是存在公共数据开放利用的不充分、不协同、不平衡、不可持续等问题。

进一步加强公共数据治理,需要编制公共数据开放目录及相关责任清单,建立健全国家公共数据资源体系,健全公共数据管理制度,包括健全数据资源目录和清单管理制度,明确不同类别公共数据的管理要求和监管规则等,提升公共数据开放数量和质量。建设和完善数据治理的基础设施和平台,完善包括数据采集、存储、处理、分析、共享、应用、监管等各个环节在内的技术体系和资源配置,加强数据治理和全生命周期质量管理,确保公共数据真实、准确、完整。优化完善各类基础数据库、业务资源数据库和相关专题库,加快构建标准统一、布局合理、管理协同、安全可靠的全国一体化政务大数据体系。

探索授权运营,提升公共数据利用水平和效率

为了充分开发利用公共数据,发挥公共数据要素价值,相关政策文件对“授权运营”的公共数据创新实践给予了充分支持,如“十四五”规划纲要提出开展政府数据授权运营试点,鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用。“数据二十条”则明确了公共数据确权授权机制实施推进的具体内容:鼓励公共数据在保护个人隐私和确保公共安全的前提下,按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求,以模型、核验等产品和服务等形式向社会提供,对不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据,推动按用途加大供给使用范围。推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用,探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用。

公共数据授权运营作为一种创新性的公共数据社会化、市场化利用方式,是公共数据开放利用的全新举措。建议以授权运营为抓手,推动公共数据运营机制创新,引导各级各部门健全公共数据开发利用及运营管理的规章、细则与指南。支持各地探索制定公共数据授权运营具体办法,探索授权运营主体制度设计、授权运营行为制度设计、授权运营监管机制设计、授权运营收益分配设计等,明确授权依据、授权方式、授权主客体及运营单位的安全条件、能力要求和行为规范。鼓励第三方联合其他主体共同探索公共数据运营新模式,促进政企数据融合应用,高质量推进公共数据开发利用。

明确价值导向,引导公共数据开放利民惠企

推进公共数据开放利用需要准确把握政策导向,明确公共数据开放利用的价值导向。公共数据是公益属性最强的数据要素,发挥好公共数据的价值,对于消弭数字鸿沟、促进共同富裕、助力实现中国式现代化具有十分重要的意义。着眼于促进全体人民共享数据发展红利,“数据二十条”整体上确定“谁投入、谁贡献、谁受益”原则,提出强化基于数据价值创造和价值实现的激励导向,扩大数据要素市场化配置范围和按价值贡献参与分配渠道。在此基础上,“数据二十条”强调了公益性,明确提出“更好发挥政府在数据要素收益分配中的引导调节作用”,要求更加关注公共利益和特殊群体,探索建立公共数据资源开放收益合理分享机制,允许并鼓励各类企业依法依规依托公共数据提供公益服务。“数据二十条”兼顾公益服务和商业开发相协调的基本导向,为各地区、各部门推动公共数据开放利用提供了政策依据。

政府对公共数据的开放利用等支配活动必须遵循人民的集体意志,公共数据的收集处理使用全过程都应体现社会福利公益目的,帮助人民获得数据红利,促进全体人民共享数据发展红利。也就是说,公共数据“取之于公”,首先要“用之于公”,维护公共数据的公益属性和公共利益,是推进公共数据开放利用的应有之义。为此,要探索建立公共数据的公益服务机制,在民生保障、就业创业、教育培训等领域,大力发展公平普惠的公共数据服务,为社会公众获取数据红利实惠、提升数据素养技能、促进创新创业提供有力支撑。开展公益性数据技能教育培训,提高社会整体数字素养,着力消除不同区域间、人群间数字鸿沟,为公共数据助力共同富裕“增动能”。公共数据开放利用的目标是尽可能降低各类经营和社会主体获取公共数据的门槛,使特殊群体的组织和个体也能平等获得和利用公共数据,共享公共数据开放的红利,营造普惠包容的公共数据开放利用生态。

统筹发展和安全,保障公共数据开放规范有序

安全是发展的前提。公共数据往往涉及较多的公共利益和公共安全,公共数据一旦泄露,往往会带来不可估量的巨大危害。统筹数据开放、隐私保护和公共安全,是推进公共数据开放利用、激发公共数据要素价值的基本要求,规范有序对公共数据开放利用尤为重要。“十四五”规划纲要要求,坚持放管并重,促进发展与规范管理相统一,构建数字规则体系,营造开放、健康、安全的数字生态。“数据二十条”专设数据要素安全治理章节,从明确监管红线、完善数据全流程合规监管、压实企业数据安全责任、建立数据登记及披露制度等方面,进一步强化数据安全保障制度。

公共数据规模体量大、公共属性强、安全要求高,在开放和利用过程中,需要兼顾数据共享开放与风险监管。一是加强公共数据的统筹管理,明晰组织架构和体制机制,明确主管部门、职能部门、监管机构职责,加强分工合作与协调配合,形成“统筹领导+议事协调+决策咨询+主管部门+职能部门+运营平台”的联动格局。二是建立健全公共数据资源安全保护体系,完善公共数据分类分级、审查审计、风险评估、监测预警、应急演练等制度,探索建立“以网管网”“以数管数”监管系统,加强公共数据活动的常态化监管。三是明确可开放公共数据的范围,在依法合规、安全可控的基础上,平衡好开放利用和安全保护的关系,既要尽可能开放应该开放的公共数据,也要严格保护好公共数据,将数据安全和个人信息保护贯穿公共数据开放和利用的全过程。四是寻求技术解决方案,综合运用区块链、隐私计算、数据安全沙箱、边缘计算、同态加密、多方安全计算等数字技术,探索“原始数据不出域、数据可用不可见”的新型开发利用模式,构建覆盖公共数据全生命周期的数据安全风险防控体系,化解公共数据安全和发展难题,提高数据安全综合保障能力。